مقدمــة :
تبنى الاردن منذ نشأته نظام الاقتصاد الحر الذي يمنح القطاع الخاص الدور الرئيس في النشاط الاقتصادي. الا أن عوامل عديدة أدت الى تنمية وتوسيع دور القطاع العام في النشاط الاقتصادي على مر السنين، وبالاخص خلال عقدي السبعينات والثمانينات، بوتيرة عالية أدت الى تقليص مساهمة القطاع الخاص في هذا النشاط. ويأتي في مقدمة هذه العوامل تلبية الاحتياجات المتنامية لتطوير البنية الاساسية للاقتصاد ومعالجة الازمات الاقتصادية والاجتماعية واحجام القطاع الخاص عن الاستثمار في المشاريع التي تتطلب رؤوس اموال كبيرة. وقد لعب توفر التمويل ممثلا في المساعدات الخارجية والقروض دورا رئيسا في ذلك. وكان هدف الحكومة من هذا التوجه هو تحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية والتوزيع العادل لمكاسبها.
وتجدر الاشارة في هذا الخصوص الى ان اتساع دور القطاع العام قد تركز بصورة رئيسة في مشاريع البنية الاساسية كالاتصالات والطاقة والنقل والمياه والتعليم والصحة والرعاية الاجتماعية. الا انه اشتمل كذلك على المشاركة مع القطاع الخاص في انشاء بعض المشاريع الانتاجية الكبيرة كمشاريع الاسمنت والبوتاس والفوسفات، وبدرجة اقل في شركات عديدة في القطاعات الخدمية والصناعية والمالية. وقد امتد التوسع في دور الدولة ليشمل ايضا السيطرة على آليات السوق ونظام الاسعار، وحماية الانتاج المحلي بالوسائل المختلفة.
وقد ترتب على هذا التوسع في دور القطاع العام حدوث اختلالات هيكلية عميقة في البنية الاقتصادية وتدني مستوى الانتاجية والكفاءة الاقتصادية بشكل ملحوظ. وساهم ذلك في تفاقم العجز المالي في القطاع العام (الموازنة العامة وموازنات المؤسسات المستقلة)، مما أدى الى ارتفاع كبير في رصيد الدين العام وأعباء خدمته، وارتفاع العجز في ميزان المدفوعات، مما أدى الى حدوث أزمة اقتصادية في اواخر الثمانينات، تمثلت في نضوب الاحتياطي من العملات الاجنبية وبالتالي تدهور سعر صرف الدينار الاردني وتراجع مستويات المعيشة.
ولمواجهة ذلك فقد اخذ الاردن على عاتقه تنفيذ برامج وطنية للاصلاح الاقتصادي هدفت الى اعادة الاستقرار المالي والنقدي، واحداث تصحيح هيكلي لتوفير البيئة المناسبة لاستئناف مسيرة النمو بمعدلات مقبولة ومستدامة. ورغم النجاحات الملموسة التي تحققت على بعض الاصعدة كالاستقرار النقدي وبناء مستوى ملائم من الاحتياطيات وبعض مجالات التصحيح الهيكلي خاصة في الجانب التشريعي، الا ان تحقيق جميع اهداف هذه البرامج يتطلب مزيدا من الجهد وخاصة في المجالات التالية:
1. رفع الكفاءة الانتاجية للمشروعات الاقتصادية بما يعزز القدرة التنافسية للاقتصاد الوطني، خاصة في ضوء انتهاء عهد الحمايات الجمركية، والتوجه نحو الانفتاح والتحرير والاندماج الاقتصادي عربيا وعالميا، وبروز التكتلات الاقتصادية المختلفة كالاتحاد الاوروبي وسواه.
2. تحفيز الادخار المحلي وجذب استثمارات جديدة وذلك لتحقيق معدلات استثمار عالية تؤدي على المدى البعيد الى خفض معدلات البطالة والفقر، وخاصة ان قدرة الحكومة على التوسع في الاستثمار اعتمادا على مواردها الذاتية تعتبر محدودة.
3. انهاء النزف المستمر من المال العام الناتج عن دعم الخزينة للمشروعات العامة الخاسرة. وتتزايد اهمية ذلك في ضوء نضوب المساعدات المالية والقروض الميسرة المقدمة للاردن، حيث ان الاستمرار في تمويل هذا الدعم لن يكون ممكنا الا من خلال رفع الضرائب على المواطنين.
4. تفرغ الحكومة لاداء مهامها الاساسية في رسم السياسات والتقنين والتنظيم والمراقبة وتأمين العدالة، والتركيز على الانشطة التي هي من صميم عملها كالامـن والصحة والتعليم والرعاية الاجتماعيـة وانشـاء البنية الاساسيـة وصيانتها.
ان تحقيق هذه المتطلبات يرتبط بصورة مباشرة بتصويب دور القطاع العام في العملية الانتاجية مع تحفيز واتاحة المجال للقطاع الخاص للاضطلاع بدوره الطبيعي في النشاط الاقتصادي، الأمر الذي يمثل تجسيدا لمفهوم التخاصية. ويعتبر ذلك شرطا محوريا ولازما لاستكمال ودعم عملية التصحيح الاقتصادي، وتهيئة الاردن للانفتاح على الاسواق العالمية، ومواجهة التحديات المتمثلة في انضمام الاردن الى الشراكة الاوروبية وقرب انضمامه الى منظمة التجارة العالمية.
استراتيجيـــة التخاصيــــة:
- مفهــوم التخاصيــة :
التخاصية عملية منهجية منظمة مستمرة مدعومة بارادة سياسية قوية تهدف الى تهيئة البيئة الداعمة لتحقيق نمو اقتصادي مستدام، وتتمثل في اعادة توزيع الادوار بين القطاعين العام والخاص، بحيث تتفرغ الحكومة لمهماتها الاساسية في رسم السياسات والرقابة والتنظيم والتركيز على الانشطة التي هي من صميم عملها كالامن والصحة والتعليم والرعاية الاجتماعية والمحافظة على البيئة، بينما تتسع دائرة نشاط القطاع الخاص، بعيدا عن الاحتكار، لتشمل مشاريع القطاع العام التي يمكن ان تدار على اسس تجارية ومالية.
- أهــداف التخاصيـــة :
تهدف عملية التخاصية الى تحقيق الأهداف الرئيسية التالية:
1. رفع كفاءة المشروعات وتحسين الانتاجية والقدرة التنافسية من خلال تفعيل قوى السوق وازالة الاختلالات والتشوهات الاقتصادية.
2. تحفيز الادخارات المحلية وجذب المزيد من الاستثمارات الخاصة المحلية والعربية والاجنبية من خلال فتح الأسواق والغاء احتكار الدولة.
3. وقف نزف المال العام على شكل مساعدات أو قروض ممنوحة للمشاريع الخاسرة، الامر الذي يؤدي الى تخفيف العبء المالي عن كاهل الخزينة.
4. الحد من الحاجة للجوء الى الاقتراض الخارجي لغايات تغطية عجوزات المشاريع القائمة أو لتمويل مشاريع جديدة.
5. تعميق سوق رأس المال المحلي وتوجيه المدخرات الخاصة نحو الاستثمارات طويلة الامد.
6. تسهيل الحصول على التكنولوجيا واساليب الادارة الحديثة اللازمة للمنافسة في الاسواق العالمية، والوصول الى اسواق جديدة ومستقرة.
- المنطلقــات العامــة :
تراعي الحكومة في تنفيذها لعملية التخاصية المبادىء والمنطلقات الاستراتيجية التالية:
1. تهيئة الظروف لايجاد وتطوير بيئة تنافسية مناسبة في ظل اقتصاديات السوق، وذلك سعيا نحو الاستفادة من المزايا التي تتيحها المنافسة فيما يتعلق برفع الكفاءة الادارية والانتاجية وتخفيض الأسعار.
2. استكمال الاطار التشريعي والتنظيمي الداعم لعملية التخاصية، مع ما يتطلبه ذلك من اجراء تعديلات على التشريعات القائمة أو سن تشريعات جديدة.
3. تأسيس هيئات مستقلة للتنظيم والرقابة في القطاعات التي تجري تخاصيتها لتعمل على منح التراخيص ومراقبة الجودة وضبط السلوك الاحتكاري بما من شأنه ضمان مصالح المستهلكين والمستثمرين.
4. التدرج في عملية التخاصية كأن يتم اعادة هيكلة وتحويل المؤسسات الحكومية الى شركات مساهمة تملكها الحكومة ويحكمها قانون الشركات كخطوة اولى تمهيدا لنقل الملكية الى القطاع الخاص، والعمل ايضا خلال المرحلة التحضيرية على تطوير ثقافة العمل واستخدام الاساليب التجارية والمالية المتبعة لدى القطاع الخاص لتسهيل عملية التخاصية في المرحلة اللاحقة.
5. العمل على تقييم موجودات المشاريع التي سيتم تحويل ملكيتها للقطاع الخاص وفقا للأسس المحاسبية المتبعة، وبأكثر من أسلوب واحد، بهدف تحديد قيمة المشروع كمؤشر أولي للاستدلال به في عملية التخاصية.
6. اختيار الأسلوب الأنسب لتخاصية كل مشروع بما يتلائم مع ظروف ومتطلبات المشروع والقطاع المعني وبما يساعد على تحقيق الأهداف المتوخاة ضمن إطار القواعد العامة للاستراتيجية الوطنية.
7. الشفافية والعلنية في اتخاذ القرارات وتنفيذ الاجراءات المتعلقة بعملية التخاصية.
8. المحافظة على الحقوق المكتسبة لجميع الاطراف وبشكل خاص مراعاة مصالح العاملين في المشاريع التي يتم تخاصيتها ومعالجة أوضاعهم وفقا لأسس عامة عادلة تخضع للأنظمة والقوانين والتشريعات النافذة.
9. منح حوافز تشجيعية للعاملين في المشاريع التي يتم تخصيصها وذلك بتخصيص أسهم للبيع لهم بأسعار تشجيعية مع تسهيلات في السداد كلما كان ذلك ممكنا.
10. تعريف المواطنين باهداف برنامج التخاصية والاجراءات التي يتم اتخاذها اثناء التنفيذ بهدف الحصول على التأييد الشعبي واضفاء مزيد من الشفافية على هذا البرنامج.
11. الاستعانة بالمستشارين المتخصصين، حسب الحاجة، في اعداد الدراسات التفصيلية والوصول الى المستثمرين المستهدفين.
- أساليـــب التخاصيـــة :
لقد تبنت الحكومة مجموعة متنوعة من أساليب التخاصية لتجنب المخاطر المترتبة على اعتماد نهج أو أسلوب محدد. ومن أهم الاساليب المتبعة او التي يتوقع تبنيها في المستقبل:
1. تحويل ملكية المشروعات العامة الى القطاع الخاص جزئيا أو كليا. ويندرج ضمن ذلك، على سبيل المثال لا الحصر، بيع الاسهم المدرجة في سوق عمان المالي، وطرح الاسهم للاكتتاب العام، والبيع المباشر لمستثمرين أو شركاء فنيين.
2. اتفاقيات الامتياز، حيث يتم منح الحق للقطاع الخاص في تقديم خدمة عامة ضمن شروط معينة، كما هو الامر في تخاصية مؤسسة النقل العام.
3. عقود التأجير، بحيث تبقى ملكية المؤسسة العامة بيد الدولة ولكن يقوم القطاع الخاص بتشغيلها لحسابه الخاص مقابل مبلغ معين، وذلك كما هو الحال في تخاصية سكة حديد العقبة.
4. عقود الادارة، حيث تبقى ملكية المؤسسة العامة بيد الدولة ولكن يعهد بادارتها الى القطاع الخاص بموجب عقود ادارة، كما هو الحال في عقد ادارة مياه ومجاري محافظة العاصمة.
5. باستخدام صيغة تجمع بين التمويل والادارة مع اعادة الملكية في نهاية المطاف الى الدولة BOT .
6. بأي اسلوب اخر تحدده المراجع المختصة حسب ظروف كل مشروع على حده.
- أولويــات التنفيـــذ :
يعطي برنامج التخاصية الأردني الاولوية لتخاصية المشاريع والمؤسسات العامة التي يمكن ان تدار على أسس تجارية، مع التأكيد على استمرار الحكومة في توفير الخدمات الاساسية كالتعليم والرعاية الصحية والخدمات الاجتماعية والامن والمحافظة على البيئة، وان كانت تسمح بتقديم هذه الخدمات من قبل القطاع الخاص.
وضمن هذا الاطار، فان القطاعات التي لها اولوية في التخاصية في هذه المرحلة هي:
§ قطاع الطاقة بمتفرعاتها
§ قطــاع النقــل
أ. النقــل العام
ب. السكك الحديديــة
ج. النقل الجوي ( بما في ذلك المطارات )
د. مؤسسة الموانــىء
§ قطــاع البريــد والاتصــالات
§ قطــاع الميــاه
§ قطاع الاذاعة والتلفزيــون
§ مساهمات الحكومة والمؤسسات العامة الرسمية.
ويجدر التنويه الى ان استراتيجية التنفيذ لا تقتضي ترتيب المشاريع المدرجة للتخاصية وفقا لجدول زمني معين، وانما يتم التعامل مع جميع المشاريع المرشحة للتخاصية في نفس الوقت، وبحيث يتم تحقيق مراحل الانجاز لكل منها حسب طبيعة المشروع والعقبات المطلوب تذليلها ومدى الحاجة للخبرة الاستشارية المحلية أو الدولية.
- آليــات تنفيــذ عمليــات التخاصيــة :
1. اتخاذ القرار بتخاصية المشروع المعني والاعلان عن ذلك. وقد يتم تحديد اسلوب التخاصية في هذه المرحلة، أو يؤجل الى ما بعد تقديم المستشار المالي لتوصيته بهذا الخصوص.
2. وضع الشروط المرجعية لاختيار المستشارين الماليين والقانونيين للمساندة في عملية التخاصية للمشروع المعني.
3. الاعلان عن نية الحكومة تخاصية المشروع المعني في وسائل الاعلام المختلفة المحلية والعالمية لاستدراج عروض الاهتمام من المؤسسات المالية والاستثمارية المؤهلة.
4. بعد استلام عروض الاهتمام، يتم دراستها ووضع قائمة مختصرة من المؤسسات المؤهلة، ويجري الاتصال بها لتقديم عروضها بناء على الشروط المرجعية التي ترسل اليها.
5. يتم دراسة العروض الفنية والمالية التي تتقدم بها هذه المؤسسات لاختيار المؤسسة الانسب في ضوء الشروط والمعايير المحددة لذلك.
6. يقوم المستشار المالي الذي يتم التعاقد معه بدراسة أوضاع المشروع المعني بشكل تفصيلي، والوقوف على مشاكله واوضاعه، واقتراح الصيغ المناسبة لتخاصيته.
7. يقوم المستشار المالي باعداد الوثائق الضرورية اللازمة لاتمام عملية التخاصية كالاتفاقيات الواجب عقدها بين الاطراف المتعاقدة والشروط الواجب الالتزام بها من قبل هذه الاطراف.
8. يقوم المستشار المالي باعداد نشرة اعلامية ( Information Memorandum ) عن المشروع المعني تكون منسجمة مع التشريعات النافذة.
9. البدء في تنفيذ الخطوات العملية لتخاصية المشروع المعني في ضوء اسلوب التخاصية الذي يتم تبنيه، بما في ذلك الاعلان عن المشروع واستدراج عروض الاهتمام وحصر المستثمرين المؤهلين تأهيلاً أولياً وتعريفهم بالمشروع تمهيدا لاستدراج العروض النهائية منهم وتقييمها ومن ثم الاحالة.
- استخدامـــات عوائــد التخاصيــة :
تمثل المشروعات العامة أو مساهمات الحكومة في الشركات اصولا تراكمت عبر عقود من الزمن، وترتب عليها عبء مديونية كبير على الاقتصاد الوطني، لذا فان العوائد المتأتية من بيع هذه الاصول أو تأجيرها أو تفويض ادارتها يشترك مع المواطن في ملكيتها السلف والخلف، الامر الذي يستوجب استخدامها بحكمة وعقلانية تعود بالنفع على الاقتصاد الوطني.
ومن هذا المنطلق، فلن يتم استخدام هذه العوائد لتمويل النفقات الجارية للحكومة، انما سيتم ايداعها في حساب خاص لدى البنك المركزي وحصر استخدامها ضمن المجالات التالية ووفقا لأولويات واسس وآليات واضحة ومحددة:
1. معالجة موضوع العاملين في المؤسسات والشركات التي يتم تخاصيتها من خلال دفع التعويضات المستحقة لهم وتدريبهم أو إعادة تدريبهم وتأهيلهم وايجاد فرص عمل لهم.
2. تمكين الحكومة من سداد الديون التي تتحملها بالنيابة عن المؤسسات العامة التي يتم تخاصيتها.
3. تمويل الاستثمارات الجديدة في قطاعات البنية التحتية والقطاعات الاجتماعية التي لا يستطيع القطاع الخاص القيام بها.
- الاطــار المؤسســي:
لاطلاق عملية التخاصية، وبهدف تعزيز القدرة المؤسسية والفنية للحكومة لتنفيذ برنامج التخاصية، فقد تم تحديد الاطار المؤسسي وآلياته كما يلي:
أ -اللجنة الوزارية العليا للتخاصية:
وتتألف من رئيس الوزراء أو نائبه رئيساً، وعضوية الوزراء الاقتصاديين ورؤساء الدوائر والمؤسسات ذات العلاقة بمن فيهم رئيسا ديوان المحاسبة والوحدة التنفيذية للتخاصية. وتتولى هذه اللجنة رسم السياسات العامة للتخاصية في خطوطها العريضة، واصدار القرارات أو التنسيب بها الى مجلس الوزراء فضلا عن الاشراف العام والمتابعة.
ب - الوحـدة التنفيذيــة للتخاصيــة:
انشئت هذه الوحدة في اواخر عام 1996 ضمن ملاك رئاسة الوزراء وهي تتولى اختيار المشروعات العامة المزمع اعادة هيكلتها أو تخاصيتها، والمشاركة في تنفيذ عمليات التخاصية بالتعاون مع المستشارين المختصين والوزارات والمؤسسات ذات العلاقة، بما في ذلك اختيار الاسلوب الامثل للتخاصية في كل حالة على حدة وتقديم التوصيات المناسبة بهذا الخصوص الى اللجنة العليا، والمشاركة في اختيار المستشارين، وفي تطوير معايير التأهيل والتقييم للعروض المستدرجة.
ج - اللجان وفرق العمل المساندة:
1. اللجان التوجيهيـــة
يتم عادة انشاء لجنة توجيهية لكل مشروع برئاسة الوزير أو المدير العام المعني وعضوية رئيس الوحدة التنفيذية للتخاصية الى جانب ممثلين آخرين. تكون مهمة هذه اللجان مراقبة عملية التخاصية، وتسهيل الاتصال والتنسيق مع مختلف الاطراف ذات العلاقة، ورفع التوصيات الى اللجنة العليا للتخاصية.
2. فــرق العمــل
يتم اعادة تشكيل فرق عمل للمشاريع تضم فنيين من الجهات ذات العلاقة ومن موظفي الوحدة التنفيذية للتخاصية وبعض الخبراء الآخرين. وتتولى هذه الفرق متابعة عمليات التقييم والاعداد للتخاصية، وترفع توصياتها الى اللجان التوجيهية المختصة.
3. لجـان العطـاءات الخاصـة
يتم الاستعانة بهذه اللجان في حالات خاصة لمشروع معين اذا اقتضت طبيعته ذلك، وتشكل من أعضاء يكون احدهم ممثلا عن دائرة العطاءات الحكومية، وهي تقوم بوضع الاسس والقواعد الواجب اتباعها في طرح العطاء واجراءاته وتكون قراراتها خاضعة لمصادقة مجلس الوزراء.
* تجدر الاشارة الى ان الحكومة قد التزمت بتعزيز الاطار المؤسسي للتخاصية وتطويره، وبتقديم مشروع قانون للتخاصية. وسيتم تحديد الاطار المؤسسي الجديد في ضوء قانون التخاصية الذي يتم اعتماده.